Retirar la escalera

1. Las naciones desarrolladas usaron políticas proteccionistas para crecer

La respuesta breve a esta pregunta es que los países desarrollados no llegaron a donde están hoy mediante las políticas e instituciones que recomiendan actualmente a los países en desarrollo.

Paradoja histórica. Contrario a la creencia popular y a las recomendaciones vigentes, prácticamente todos los países ahora desarrollados (PND) aplicaron activamente políticas intervencionistas industriales, comerciales y tecnológicas (ICT) durante sus fases de desarrollo. Estas políticas, que hoy en día suelen ser desaprobadas o prohibidas por acuerdos internacionales, fueron cruciales para fomentar industrias incipientes. Esta realidad histórica contradice directamente el "Consenso de Washington", que promueve políticas macroeconómicas restrictivas, liberalización comercial, privatización y desregulación.

Más allá de los aranceles. Aunque la protección arancelaria fue una herramienta importante, no fue ni la única ni necesariamente la más relevante. Los PND emplearon un conjunto diverso de políticas para nutrir sus industrias nacientes y adquirir tecnologías avanzadas, tales como:

• Subsidios a la exportación y devolución de aranceles sobre insumos para bienes exportados.
• Subsidios industriales y programas de inversión pública (especialmente en infraestructura y manufactura).
• Apoyo a la adquisición de tecnología extranjera (medios legales como viajes de estudio, medios ilegales como espionaje industrial y negación de reconocimiento a patentes extranjeras).
• Apoyo financiero a la I+D, educación y capacitación.
• Medidas para aumentar la conciencia sobre tecnologías avanzadas (fábricas modelo, exposiciones, maquinaria importada gratuita).
• Mecanismos institucionales para la cooperación público-privada.

Cambios de postura. Una vez que los PND alcanzaron la frontera tecnológica, sus políticas a menudo cambiaron drásticamente. Pasaron de proteger sus industrias nacientes a promover el libre comercio y evitar la fuga tecnológica hacia competidores potenciales. Este patrón sugiere un uso estratégico de la política basado en la posición económica relativa del país, más que en la adhesión a principios económicos universales.

2. El auge industrial de Gran Bretaña fue impulsado por la intervención, no por el laissez-faire

Contrario al mito popular, Gran Bretaña fue una usuaria agresiva y en ciertos ámbitos pionera de políticas activistas ICT destinadas a promover industrias nacientes hasta consolidar su hegemonía industrial a mediados del siglo XIX y adoptar el libre comercio.

Proteccionismo temprano. Gran Bretaña, vista a menudo como la cuna del laissez-faire, fue en realidad pionera en la promoción de industrias nacientes desde el siglo XIV. Monarcas como Eduardo III y Enrique VII fomentaron deliberadamente la industria de la lana, transformando a Inglaterra de exportadora de lana cruda a nación manufacturera dominante. Esto implicó prohibir la exportación de lana cruda, atraer tejedores flamencos expertos y restringir la importación de telas de lana terminadas.

Reformas de Walpole. Las reformas de 1721 bajo el primer ministro Robert Walpole marcaron un giro dramático hacia la promoción de industrias manufactureras. Las políticas incluyeron:

• Reducción o eliminación de aranceles a materias primas para manufacturas.
• Incremento de devoluciones arancelarias sobre materias primas importadas para bienes exportados.
• Supresión de aranceles a la exportación de la mayoría de manufacturas.
• Aumento significativo de aranceles a productos manufacturados extranjeros importados.
• Extensión y aumento de subsidios a la exportación para nuevos productos.
• Introducción de regulaciones de control de calidad para productos británicos en mercados extranjeros.

Libre comercio estratégico. El cambio eventual de Gran Bretaña hacia el libre comercio a mediados del siglo XIX, simbolizado por la derogación de las Leyes de los Cereales en 1846, no fue una adopción pura de la doctrina liberal. Fue un movimiento calculado de una superpotencia industrial para abrir mercados a sus productos manufacturados superiores y desalentar la industrialización en países competidores. Este "imperialismo del libre comercio" buscaba consolidar la dominancia económica británica, efectivamente "pateando la escalera" para los demás.

3. Estados Unidos fue un bastión del proteccionismo durante su fase de desarrollo

Fue Estados Unidos, y no Alemania como se cree comúnmente, quien sistematizó primero la lógica de la promoción de industrias nacientes que Gran Bretaña había usado con éxito para impulsar su ascenso industrial.

La visión de Hamilton. Alexander Hamilton, primer Secretario del Tesoro de EE.UU., articuló sistemáticamente el argumento de la industria naciente en sus Informes sobre Manufacturas de 1791. Sostenía que las nuevas industrias necesitaban ayuda gubernamental, como aranceles o prohibiciones, para superar la competencia extranjera y las "fuerzas del hábito". Esto precedió la obra famosa de Friedrich List e influyó significativamente en su pensamiento.

Altos aranceles. Desde 1816 hasta después de la Segunda Guerra Mundial, EE.UU. mantuvo algunas de las tasas arancelarias promedio más altas del mundo sobre importaciones manufactureras. El arancel de 1816, promulgado tras la Guerra de 1812, mantuvo niveles de protección bélica para algodón, lana y productos de hierro. La Guerra Civil (1861-1865), vista a menudo solo como un conflicto sobre la esclavitud, también tuvo los aranceles como un tema crucial, con la postura proteccionista de Lincoln asegurando estados industriales clave.

Más allá de los aranceles. La intervención del gobierno estadounidense se extendió a:

• Investigación agrícola extensa y concesiones de tierras para colegios agrícolas (Ley Morrill de 1862).
• Expansión de inversiones públicas en educación, elevando las tasas de alfabetización.
• Apoyo crítico a infraestructura de transporte, especialmente ferrocarriles, mediante concesiones de tierras y subsidios.
• Compras relacionadas con defensa y gasto en I+D en la posguerra, fomentando industrias como computación, aeroespacial e internet.

Crecimiento bajo protección. Durante el siglo XIX y hasta la década de 1920, EE.UU. fue la economía de más rápido crecimiento global, a pesar de su alto proteccionismo. Esta fuerte correlación entre proteccionismo y crecimiento desafía la visión ortodoxa de que los aranceles obstaculizan el desarrollo. Los dos mejores períodos de crecimiento del PIB per cápita en 20 años (1870-1890 y 1890-1910) coincidieron con niveles particularmente altos de protección.

4. Alemania y otras naciones europeas emplearon intervención estatal estratégica

Por lo tanto, aunque difícilmente puede describirse a Alemania como un estado laissez-faire como Francia en los siglos XIX y XX, la intervención estatal en el principal período de desarrollo alemán no fue tan extensa como algunos creen, especialmente en relación con la protección arancelaria.

Liderazgo prusiano. Aunque la protección arancelaria alemana fue generalmente más moderada que la del Reino Unido o EE.UU., el estado prusiano, que unificó Alemania, promovió activamente industrias desde el siglo XVIII. Federico Guillermo I y Federico el Grande usaron concesiones de monopolio, subsidios a la exportación, inversiones de capital y trabajadores extranjeros calificados para desarrollar textiles, metales y armamento. Figuras clave como el conde von Reden y Peter Beuth fueron pioneros en espionaje industrial y transferencia tecnológica apoyados por el estado.

Intervención focalizada. Tras la década de 1840, la participación estatal alemana pasó del control directo a un rol orientador, apoyando I+D, educación y cooperación público-privada. Los aranceles de Bismarck en 1879, aunque aumentaron la protección para la agricultura y las industrias pesadas como hierro y acero, mantuvieron una protección industrial generalmente menor. Sin embargo, estos aranceles fortalecieron los cárteles, permitiendo inversiones agresivas e innovación en industrias pesadas.

Diversos enfoques europeos. Otros países europeos adoptaron estrategias intervencionistas variadas:

• Suecia: Inicialmente proteccionista (arancel de 1816), luego liberal, pero reintrodujo aranceles y subsidios para ingeniería a fines del siglo XIX, combinados con cooperación público-privada única en infraestructura e industria.
• Bélgica: Segunda en industrializarse tras Gran Bretaña, protegida por el gobierno austríaco en el siglo XVIII y luego por el Reino Unido de los Países Bajos, con altos aranceles en sectores clave hasta mediados del XIX.
• Países Bajos: A pesar de un período de laissez-faire, el rey Guillermo I (1815-1840) estableció agencias de financiamiento industrial y promovió la industria textil algodonera. Su negativa a adoptar leyes de patentes hasta 1912 también fue una política industrial estratégica.
• Francia: Aunque a menudo retratada como dirigista, Francia fue mayormente laissez-faire desde la Revolución hasta la Segunda Guerra Mundial, período asociado a estancamiento industrial relativo. El colbertismo prerrevolucionario y la planificación indicativa posguerra fueron altamente intervencionistas.

5. Los milagros de Asia Oriental replicaron estrategias históricas intervencionistas

A pesar de algunas discrepancias, existe un consenso amplio de que el espectacular crecimiento de estos países, salvo Hong Kong, se debe fundamentalmente a políticas activistas industriales, comerciales y tecnológicas (ICT) estatales.

Esfuerzos tempranos de Japón. Japón, forzado a abrirse en 1854 y limitado por "tratados desiguales" que restringían aranceles al 5% hasta 1911, tuvo que encontrar medios alternativos para promover la industria. El estado Meiji estableció fábricas modelo (construcción naval, minería, textiles), otorgó subsidios e invirtió fuertemente en infraestructura (ferrocarriles, telégrafos) y educación. También importó y adaptó activamente instituciones y tecnologías extranjeras.

Sofisticación posguerra. Los milagros económicos posbélicos de Japón, Corea y Taiwán fueron impulsados por políticas ICT altamente sofisticadas y afinadas, que replicaron y avanzaron precedentes históricos. Estas incluyeron:

• Subsidios a la exportación: Más sustanciales y mejor diseñados que los históricos.
• Reembolsos arancelarios: Para materias primas y maquinaria importadas usadas en industrias exportadoras.
• Competencia gestionada: Regulaciones sobre entrada, salida, inversión y precios para reducir la "competencia desperdiciadora" y fomentar economías de escala.
• Inversiones coordinadas: Sistematizadas mediante planificación indicativa y programas gubernamentales.
• Desarrollo de capital humano: Planificación integrada de mano de obra, subsidios a educación, capacitación e I+D.
• Regulación de transferencia tecnológica: Licenciamiento e inversión extranjera directa regulados para maximizar derrames tecnológicos.

Efectividad de las políticas. Aunque algunos críticos atribuyen problemas económicos recientes en Japón y Corea a estas políticas, el consenso es que fueron fundamentales para su crecimiento "milagroso". Taiwán, que también aplicó políticas ICT activistas, evitó crisis financieras, sugiriendo que la implementación efectiva y la gestión macroeconómica amplia son clave. Estos ejemplos demuestran que las políticas intervencionistas, bien diseñadas y ejecutadas, pueden ser muy efectivas para el desarrollo acelerado.

6. Las naciones desarrolladas "patearon la escalera" imponiendo el libre comercio

En otras palabras, ¿están los países desarrollados "pateando la escalera" por la que ascendieron, dejándola fuera del alcance de los países en desarrollo? La respuesta a todas estas preguntas, lamentablemente, es sí.

Doble rasero. La evidencia histórica sugiere fuertemente que los PND promueven políticas para los países en desarrollo que ellos mismos no siguieron durante su propio desarrollo. Insisten en libre comercio y políticas ICT laissez-faire, ausentes en gran medida durante su industrialización. Esto constituye un claro caso de "patear la escalera", impidiendo que las naciones en desarrollo utilicen las mismas estrategias probadas.

Paralelos históricos. Este comportamiento refleja la presión británica del siglo XIX por el libre comercio contra las políticas proteccionistas de EE.UU. y otros PND en desarrollo. Gran Bretaña, habiendo logrado supremacía industrial tras barreras arancelarias altas, buscó abrir mercados extranjeros para sus bienes, a menudo mediante la fuerza o "tratados desiguales". Estos tratados, que imponían techos arancelarios bajos, son sorprendentemente similares a los acuerdos multilaterales modernos como los de la OMC, que restringen el espacio político de los países en desarrollo.

El fracaso de las "buenas políticas". El argumento de que "los tiempos han cambiado" y que las políticas intervencionistas pasadas ya no son beneficiosas se ve socavado por evidencia reciente. En las últimas dos décadas, la mayoría de países en desarrollo adoptaron reformas neoliberales pero experimentaron una marcada desaceleración del crecimiento comparado con 1960-1980, cuando prevalecían políticas intervencionistas "malas". Esto sugiere que las supuestas "buenas" políticas no cumplen su promesa central de crecimiento económico.

La paradoja del crecimiento. Los países que usaron políticas "malas" (ICT intervencionistas) crecieron mucho más rápido (por ejemplo, 3.1% anual del PIB per cápita en América Latina, 1960-1980) que cuando adoptaron las "buenas" (0.3% anual en América Latina, 1980-1998). Esta paradoja implica que las políticas "malas", implementadas eficazmente, son en realidad beneficiosas para los países en desarrollo y son precisamente las que los PND usaron para enriquecerse.

7. Las instituciones evolucionaron lenta y desigualmente en los países desarrollados

Lo primero que surge del análisis detallado en la sección 3.2 y del panorama general de la sección 3.3.1 es que a los PND les tomó décadas, si no siglos, desarrollar instituciones desde que comenzaron a percibir la necesidad de ellas.

Desarrollo gradual. Las instituciones ahora consideradas esenciales para la "buena gobernanza" en países en desarrollo no fueron condiciones previas para el crecimiento en los PND. Más bien, fueron resultados de largos y a menudo turbulentos procesos de desarrollo económico y político. Esta evolución fue lenta, desigual y frecuentemente marcada por retrocesos y reveses.

Adopción tardía. Muchas instituciones fundamentales tardaron generaciones en generalizarse y ser efectivas:

• Sufragio universal masculino: No común hasta principios del siglo XX en la mayoría de PND.
• Burocracia profesional moderna: Instituida en muchos PND solo a inicios del siglo XIX, pese a ser percibida como necesaria antes.
• Responsabilidad limitada generalizada: Reconocida en el siglo XVI para grandes empresas, pero no de uso general hasta mediados del XIX.
• Banca central: El primer banco central "real" (Banco de Inglaterra) no se instituyó plenamente hasta 1844, pese a intentos anteriores. El Sistema de Reserva Federal de EE.UU. comenzó en 1913 y fue inicialmente limitado.

Razones del retraso. La lentitud en el desarrollo institucional en los PND se debió a varios factores:

• Costos: Muchas instituciones eran demasiado costosas en etapas tempranas (por ejemplo, bienestar social, aplicación efectiva).
• Resistencia: Grupos poderosos se opusieron a instituciones que amenazaban sus intereses (por ejemplo, clases propietarias contra la democracia o el impuesto sobre la renta).
• Falta de comprensión: La lógica económica detrás de algunas instituciones (responsabilidad limitada, banca central) no fue entendida de inmediato.
• Prejuicios de época: Sesgos culturales o ideológicos retrasaron la adopción (por ejemplo, prejuicio jacksoniano contra la burocracia profesional en EE.UU.).
• Interdependencia: Las instituciones a menudo necesitaban desarrollarse simultáneamente con otras relacionadas (burocracia moderna y capacidad fiscal).

8. Las primeras naciones desarrolladas tenían instituciones "deficientes" según estándares actuales

De estos ejemplos podemos concluir que, en los primeros días de su desarrollo económico, los PND operaban con estructuras institucionales mucho menos desarrolladas que las que existen hoy en los países en desarrollo con niveles comparables de desarrollo.

Estándares más bajos. En etapas comparables de desarrollo económico (medido por ingreso per cápita), los PND del pasado operaban con estructuras institucionales mucho menos desarrolladas que las que hoy tienen los países en desarrollo. Por ejemplo, en 1820, el Reino Unido, con un nivel de desarrollo superior al de la India actual, carecía de sufragio universal, banco central, impuesto sobre la renta, responsabilidad limitada generalizada y burocracia profesional.

Deficiencias generalizadas. Incluso en 1875, cuando la industrialización estaba en pleno auge para muchos PND, la calidad institucional seguía siendo baja:

• Democracia: Sin sufragio universal, fraude electoral generalizado y ausencia de voto secreto.
• Burocracia: Reclutamiento meritocrático incipiente, sistemas de clientelismo comunes y falta de profesionalismo en muchos países.
• Derechos de propiedad: Leyes de patentes deficientes, con controles laxos de originalidad y protección inadecuada de propiedad intelectual extranjera. Suiza y Países Bajos carecieron de leyes de patentes hasta principios del siglo XX.
• Gobernanza corporativa: Responsabilidad limitada no universal, regulaciones para auditoría y divulgación de información ausentes o débiles. Leyes de quiebra deficientes y casi inexistencia de leyes antimonopolio.
• Finanzas: Muchos PND carecían de bancos centrales o tenían bancos centrales ineficaces. Regulación bancaria escasa y mercados de valores mal regulados, con prácticas como el uso de información privilegiada y manipulación de precios.
• Finanzas públicas: El impuesto permanente sobre la renta era una novedad y la capacidad de recaudación limitada, a menudo basada en arrendamientos fiscales.

La brecha del "estándar global". Los "estándares globales" institucionales exigidos hoy a los países en desarrollo son mucho más altos que los que tenían los PND en etapas similares o incluso más avanzadas de su propio desarrollo. Esto implica un doble rasero significativo, ya que los PND imponen requisitos que ellos mismos no cumplieron.